一直以来,抵押担保作为银行业风险防控体系中最重要抓手的地位很突出,为此,银行业普遍建立并逐步完善了押品管理系统。即使如此,在制约银行利用抵押担保缓释信用风险的各种因素中,包括经济、法律、文化等众多方面,导致现实中,也比较容易出现一些处置难、变现慢、效率低、成效差的问题。下面,笔者就以阜阳颍泉农商银行为例,对土地承包经营权抵押贷款实践中存在的问题及建议进行浅析。

 

一、阜阳地区基本概况和试点情况

 

(一)基本概况

 

阜阳市位于黄淮海平原南端,淮北平原西部,安徽省西北部,面积9979平方公里,耕地58.5万公顷,是国家的重要商品粮基地。全境属平原地带,地势平坦。2015年,年末常住人口790.1万人,城镇化率38.8%。全年地区生产总值(GDP1267.4亿元,其中,第一产业增加值286.3亿元,增长4.7%;年末全市就业人员611.7万人,比上年增加1.6万人,其中,第一产业211.3万人,减少3.8万人;全年居民消费价格比上年上涨1.8%,其中,食品价格上涨1.7%

 

阜阳属于农业大市,一直以来,农业占据着重要地位。2015年,全年粮食作物种植面积1000.2千公顷,比上年减少2.5千公顷。油料种植面积39.1千公顷,减少0.9千公顷。棉花种植面积8.5千公顷,减少3.2千公顷。蔬菜种植面积158.1千公顷,增加15.8千公顷。粮经面积比由上年的81.718.3调整为80.619.4。全年粮食产量570.3万吨,比上年增加22.1万吨,增长4.0%。油料产量7.7万吨,下降4.2%。棉花产量1.0万吨,下降33.4%。蔬菜产量594.3万吨,增长12.3%。全年肉类总产量65.2万吨,比上年增长3.3%。禽蛋产量15.2万吨,增长5.6%。水产品产量10.5万吨,增长5.0%

 

(二)“土地承包经营权流转”试点情况

 

根据国务院《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(国发〔201545号)文件精神,20151227日,全国人大第十八次会议通过了《关于授权国务院分别暂时调整实施有关法律规定的决定(草案)》,暂时调整实施物权法、担保法中关于集体所有耕地使用权、宅基地使用权不得抵押的规定,允许包括阜阳颍泉区在内的全国252个县(市、区)试点农村土地经营权抵押贷款。

 

颍泉区现辖4个镇、2个街道、2个园区,124个村、社区,其中涉农行政村108个。现已确权颁发122401户,共计54.43万亩。自201512月,颍泉区委、区政府积极推动农村土地经营权抵押贷款试点,我行高度重视,统筹部署,及时成立“农村土地经营权抵押贷款”工作领导小组,由一把手任组长,并落实零售银行部为该项工作责任部门,着力推进此项工作落到实处。

 

该信贷业务开展以来,总行高度重视,组织全行信贷人员学习,并会同区政府联合组织多次银农对接会,宣传指导“土地承包经营权”抵押贷款办理流程。总行各领导也亲力亲为,深入田间地头调研,了解实地情况,因地制宜,采取多种方式,灵活放贷,解决了流转大户的融资难问题。一是单纯的“土地承包经营权”抵押方式,共发放11户,金额共计1060万元;二是“土地承包经营权+自然人保证”方式,共发放8户,金额共计1032万元;三是“土地承包经营权+保单”方式,共发放2户,金额共计250万元;四是“土地承包经营权+房产抵押”方式,共发放1户,金额共计150万元。截至本年度7月底,共计发放各种形式的“土地承包经营权”贷款2492万元。

 

二、现行实践中的措施

 

(一)出台“土地承包经营权”抵押贷款实施方案

 

根据《中国银监会安徽监管局转发安徽省人民政府关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的实施意见的通知》文件精神,立足实际,制定《阜阳颍泉农村商业银行“土地承包经营权”抵押贷款工作实施方案》,统筹部署,着力推进“土地承包经营权”抵押贷款工作落到实处。

 

(二)制定“两权”抵押贷款管理办法和操作细则

 

根据《全国人大常委会关于授权国务院在北京大兴区等232个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》,颍泉区作为农村承包土地的经营权抵押贷款试点区,20159月制定并印发了《阜阳颍泉农村商业银行股份有限公司农村土地承包经营权抵押贷款管理办法》、《阜阳颍泉农村商业银行股份有限公司农村土地承包经营权抵押贷款操作细则》。

 

(三)落实“土地承包经营权”抵押贷款风险,建立风险防范机制

 

一是把好贷款用途关,防范信贷风险和用地政策风险。借款人取得贷款必须用于农业开发项目;二是合理确定贷款金额与期限。土地承包经营权抵押贷款金额不超过土地承包经营权抵押认定价值的40%,贷款期限由贷款人按中短期流动资金贷款期限确定;三是建立土地经营权评估机制,简化了贷款流程中的评估环节,不仅提高了评估效率,关键也为农户直接节省了评估费用;四是建立风险补偿基金,20163月同阜阳市颍泉区金融办签订“土地经营权”抵押贷款业务合作协议,并获得第一期风险补偿基金600万元。

 

(四)创新“土地承包经营权”抵押贷款金融产品

 

为了配合“土地承包经营权”抵押贷款的有效落实,第一时间开发了“金地贷”信贷产品,该产品针对家庭农场、农业种养殖大户、专业合作社、农业企业等农业生产主体,在产业发展中因资金周转需要而推出,依其所流转的土地经营权作为抵押物向我行申请贷款的金融产品。对具备“精、优、特、新、奇”等优势的农业主体给予适度倾斜,帮助其提升产品附加值,打开销路。

 

三、制约因素分析

 

土地承包经营权就是公民集体对集体所有或国家所有由全民所有制或集体所有制单位使用的国有土地的承包经营权。区别于西方国家的土地私有制,在我国的法律体系中,土地所有权、经营权与承包权的“三权分立”,大都面临着一些共性问题。

 

(一)受现行法律制约,农村土地产权抵押权法律保障不足

 

一是抵押受限。《农村土地承包法》、《担保法》、《物权法》明确规定,除“四荒地”(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)的土地使用权和承包经营权外,耕地、宅基地等集体所有的土地使用权原则上不得设定抵押。二是流转受限。农村宅基地转让必须在集体经济组织内部进行的法律规定,限制了集体建设用地的流转范围和处置方式,削弱了集体建设用地使用权抵押的有效性。农村土地流转后不得变更土地用途的法律规定,限制了农村土地的抵押价值。

 

(二)尚未形成完善的农村土地产权市场,抵押物难以变现处置

 

一是农村土地承包经营权、宅基地和集体经营性建设用地使用权等确权工作还在进行中,全面完成尚需时日。二是农村土地产权交易平台建设滞后,全国除成都、重庆、武汉等地区外,大部分地区未建立起功能完备的农村土地产权交易平台。三是缺少专业的农村土地产权资产价值评估机构和评估专业人员,缺乏科学完整的农村土地产权评估规则,难以准确认定农村土地产权的实际价值,商业银行开展相关业务成本和风险均较高。

 

(三)风险补偿机制不健全,农村土地产权抵押贷款业务风险较高

 

在当前情况下,农业保险保障率不高,农业信贷保险尚未发展,农村社会保障机制尚不健全,农业经营存在自然与市场双重风险,土地投资回收期长,发放农村土地产权抵押贷款,对商业银行来说经营风险较高。为防范自然灾害、市场波动等风险,部分地区也推行了农业保险制度,但相关保险品种单一,无法满足贷款客户的需求。

 

(四)农村社会保障体系尚不完善,一定程度制约了土地产权改革

 

土地是农民最重要的社会保障,由于农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全,农民的后顾之忧没有得到有效解决,农民对土地的依赖程度较高(即使已经脱离农业或长期在外务工经商的农民,参加社会保障的比例仍不高),很大程度上阻碍了农村土地经营权的流转,导致抵押权难以有效落实。

 

四、银行面临的实际问题

 

(一)“土地承包经营权”价值评估难,缺少较为权威的评估机构。就颍泉农商银行已经受理并发放的该类贷款来看,“土地承包经营权”价值评估不够不准确,一些评估机构为了增加收费,普遍高估价值,给抵押价值的认定带来不便。

 

(二)配套服务不到位。土地流转管理服务机构没有完善政策咨询、合同签订、价格评估、产权交易,纠纷解决等一整套的服务体系,致使部分工作无法顺利开展。土地经营权流转中心建立时间短,机制运行不够顺畅,限制了价格发现的功能发挥。

 

(三)处置变现难度大。土地流转受到较多的法律和制度限制,基层实践需要法律法规的进一步明确。颍泉区还没有建立“土地承包经营权”抵押资产托底制度。银行有后顾之忧,不确定性、不可抗、难以控制的因素仍较多。

 

(四)抗风险能力强的农户不多。政策宣传相对薄弱,土地流转的时间不长,农村经济中,技术高,“土地承包经营权”集约化和生产力水平低,需要警惕受到“一窝蜂”式的发展模式损害。

 

(五)农业总体抗风险能力弱。农业作为第一产业,由传统向现代,投入大,回收慢,其发展速度与规模,受动植物生长规律的限制,以及大面积灾情、疫情、人祸的影响大,造成损失的不利情形很多。

 

(六)农民信用意识有待提高。城镇化过程中,农业对人才的吸引、吸纳的能力仍然较弱,有技术、有干劲、有门路的农民青年不愿长期留在农村,发展后劲不足,人才的信用意识整体偏弱。

 

五、相关建议

 

(一)提高服务意识,简化业务办理流程,提高办贷效率。走向农村、走近农民、走准农业,重点支持基于农村土地承包经营权流转的农业企业、农民合作社、家庭农场等规模经营主体,择优支持基于农村集体经营建设用地流转和开发的融资平台和平台类公司。

 

(二)密切跟踪国家配套制度的完善进程,关注农村土地产权改革试点进展,加强与政府、监管部门以及相关产权交易市场的沟通联系,稳步推进农村土地产权抵押融资业务。

 

(三)加大宣传力度,定期开展金融普及,由政府主导变为引导,遵重和利用市场规律,价值规律,健全风险共担与风险转嫁的机制,让广大农户理解并享受此项政策春风。