农村信用社普遍推行农户小额信用贷款已经六年，在此基础上分析研究其政策效应和潜在风险，对进一步完善和深化农户小额信用贷款管理，改善信用社经营，推动社会主义新农村建设具有重要意义。

　　成就回眸：农户小额信用贷款的政策效应不容质疑

　　(一)农户小额信用贷款适合我国现阶段农村生产力发展水平，代表了广大农村和农民的愿望和意志，顺应了宏观政策导向和信用社发展的双重要求。农户小额信用贷款之所以受到广大农民群众的欢迎，迅速在全国农村扎根开花，并受到社会各界普遍关注，其根本点在于：

    第一，改革开放以来，中国农村广泛实行了以家庭联产到户的承包经营责任制，农户小额信用贷款符合农村生产经营方式和农村生产力水平的实际，在农村有深厚的发展土壤和良好的经济基础。

    第二，农户小额信用贷款关注农村弱势群体，简化了贷款手续，优化了贷款程序，解决了农民贷款难，与农民意志吻合，符合广大农民的根本利益。

    第三，农户小额信用贷款是农村领域国家货币贷款政策有效的传导工具，具有满足农村个体农户经济发展资金需求，发挥了扩大农业生产与农村内需的政策功能，符合农村金融改革的终极目标，受到党和国家的鼓励和支持。

    第四，有利于农村信用社增加信贷投入、优化信贷结构、分散经营风险，在发展中解决历史问题，符合信用社经营管理的内在要求。

　　(二)农户小额信用贷款首次把信用贷款管理纳入科学化管理规程，为农村信用社提供了一种最有效率的服务方式及一条充分利用信贷资金的途径。农户小额信用贷款发放以农户信用和还款能力为前提，贯彻“一次核定，余额控制，周转使用，随用随贷”的管理原则，改变了过去分笔调查审批为事前集中调查审批，办法切实可行，程序严谨科学，使农村信用贷款方式进一步规范化、制度化，有效地减少和防止信贷工作的随意性、随机性和技术风险。其操作简便，办理快捷，简化了贷款手续，减少了中间环节，清除了办理障碍。农户通过它可随时快速获得信贷支持，信用社通过它可及时充分运用资金，体现了良好的“双赢”互动效果。

　　(三)农户小额信用贷款通过信用制度的建立，广泛地引导了农村信用回归和促进农村经济有效增长。农户小额信用贷款以农户信用为基础，严格按农户信用等级确定贷款额度，是一种纯粹的信用贷款。体现了穷可贷、富可贷，生产贷、生活贷，不讲信用不能贷，信用成为农户取得贷款的基本前提，不讲信用者必然受到贷款限制。通过实行信用户贷款优先、利率优惠、授信额度放宽等政策的实施，极大地鼓励了信用行为，使社会信用观念得到巩固和加强。

　　(四)农户小额信用贷款能引导农民勤劳致富，推动社会主义新农村建设，符合农村小康建设的政策取向。中国是农业大国，农业的基础地位不可动摇，不论是农民脱贫致富，还是农村建设小康都离不开加大资金投入。农村信用社农户小额信用贷款投入，能引导民间资本进入生产和市场，带动农村资金运动，实现资源要素的优化组合，带动农村家庭承包经营为主的小生产者向市场化生产主体转化，促进农村产业结构的调整和生产、生活水平的提高。实践证明，农民获得大量的信贷支持后，致力增产增收、安居乐业成效明显，有利于实现农村经济及社会的稳定。

问题审视：农户小额信用贷款的潜在风险不容忽视

　　(一)信用风险。信用风险是农户小额信用贷款最大的风险。与抵押担保贷款不同，抵押担保贷款以物的作对价性交易，还本付息在贷款提供之时就有了着落，抵押价值品已将还本付息的不确定性消除。而农户小额信用贷款以个人信用保证贷款本息偿还，信用社凭借款人的契约性承诺提供货币资金。信用即借款人自身的人格信誉，属道德品质范畴，变数很大。由此形成的债务链极为脆弱，一经断裂和遭至破坏就会失去对信贷风险的约束力。当前，在经济商品化比较落后的农村，社会信用制度还不够健全，往往相互影响形成债务连锁反应。加上农村执法难度较大，而且农户小额信用贷款分散，其执法成本高，因此难以对借款户的反信行为给予有效的法律约束。

　　(二)操作风险。对信用社方面来说，农户小额信用贷款具有面广、额小、量大的特征，操作必须规范严格。而在实际工作中，信用社人手少压力大，有的习惯于按传统方式办理农户贷款，把一些重要的基础工作依靠村组干部代劳，使农户小额信用贷款偏离信用贷款运行规律和准则；有的风险意识不强，不按规范的操作程序办事，忽视了农户小额信用贷款的社会性和群众性，回避村组干部的支持、配合，使农户小额信用贷款在调查核定工作缺乏有效的社会监督。对基层政府和村委会而言，一是存在行政干预的矛盾。二是人为拔高农民的信用等级，抬高信用贷款核定额度，甚至将不符合贷款基本条件的农户推荐为信用户。三是转贷现象时而发生。有的基层组织把农户小额信用贷款当成落实乡村债务的途径；有的农户因自己不讲信用得不到贷款或者为获取大额贷款，到处找人顶替贷款，使农户小额信用贷款由此成为“三角债”。

　　(三)管理风险。一是，重放轻管。有的认为农户小额信用贷款额度小、风险分散，有风险损失也不大：有的片面强调工作进度、贷款面和投放额。二是，管理不到位。由于农户小额信用贷款涉及千家万户，行业管理部门难一一对农户小额信用贷款及其滋生风险的环节进行有效控制和监督，其管理主要依靠信用社自身。农村信用社受管理水平限制，弱化了农户小额信用贷款的风险管理。三是，风险保障欠缺。有少数地方单纯注重农户小额信用贷款的发展速度和推广程度，强调对地方经济的贡献，忽略了信贷经营风险的补偿政策、信用保证体系、业务保险机制的建立，信用社权益得不到应有保护。

　　(四)市场风险。从农户小额信用贷款扶持的产业分析，农业的弱质性决定了其生产经营对自然条件及生产环境有较强的依赖性，农业受自然灾害的影响很大。农户小额信用贷款以一家一户分散生产经营为主，小生产与大市场的矛盾是必然的经济现象。小生产的盲目性很容易使农产品出现结构性趋同，加上农村社会服务体系不健全，生产技术水平落后，农产品的生产成本与交易成本较高，农产品销售渠道不畅，价格波动大。从农户承担风险能力看，由于农民属弱势群体，承受风险损失的能力有限，不论自然风险或是市场风险，一旦发生很容易超出农户的承受能力。

风险防范：农户小额信用贷款的机制创新与政策保护

　　(一)必须矫正农户小额信用贷款管理在认识上的误区

　　误区之一：农户小额信用贷款的风险不足为虑。相对而言，农户小额信用贷款由于借款主体分散，贷款额度一般较小，容易实现投放主体风险与收益的统一，从而大大降低生产风险的集中程度，分散了信用社的经营风险但这是相对的。任何经营都存在风险，若干小的风险累加起来也就形成大的风险，这种矛盾积累到一定程度就会集中暴露。

　　误区之二：盲目扩大农户小额信用贷款投放量与贷款面。经济决定金融，金融供给必须与经济增长适度。从前几年对农户小额信用贷款的推行来看,较为普遍的存在人为扩大信用放款规模的倾向。有的在上级加大支农工作力度的前提下,单纯把增长速度、农户贷款面与职工的工资、奖金、福利挂钩,忽视了贷款质量。

　　误区之三：用农户小额信用贷款只能解决农民小额需求。近几年农户小额信用贷款以随用随贷，方便快捷的方式，解决了农民从事传统农业生产的资金需求。但随着生产的发展，农户扩大再生产需要有较大额度的信贷支持。部分农村信用社及其管理者出现了用农户小额信用贷款方式只解决农民小额贷款难的倾向，僵化传统的信用贷款额度和条件，没有结合经济发展实际将农户小额信用贷款的功能灵活调整放大。

　　(二)必须正确处理发展与风险防范的关系

　　1、正确处理自主经营与依靠党政的关系。农户小额信用贷款之所以有别于过去传统的小额贷款，其最根本的区别，也是最有意义的政策涵义，就是把农户小额信用贷款发放工作与发挥农村基层党组织和村委会的作用有机结合，使农户小额信用贷款管理具有一定的社会性。这种结合主要体现在工作中的相互协调、相互配合、相互信任和相互支持。农村信用社只有真诚地借助乡镇党政的推动作用，依靠村党支部、村委会的力量，才能保证工作进度、工作质量和工作实效。但依靠不是依赖，其前提必须是确保农村信用社的经营自主权，必须防止依赖党政部门带来的风险。

　　2、正确处理推广农户小额信用贷款与创建信用户、信用村(镇)的关系。农户小额信用贷款以信用为基础，其健康发展有赖于社会信用体系的健全与完善。创建良好的金融生态环境是建设农村信用体系的重要内容；反之，没有农户小额信用贷款的发放，诚信建设就没有载体，两者是相辅相成的，只有前者工作的推进使农村整体社会诚信程度达到一定水平，才有条件开展后者工作；后者工作的推进，又能保障前者工作的健康发展，又能巩固和扩大前者工作的效果。

　　3、正确处理增加投入与防范风险的关系。农户小额信用贷款作为资金要素，其对经济的促进作用不仅反映在拉动农村经济增长和农户增收，而且还可以通过对农业生产基础层面的支持，改变农业生产要素的组合，使农村经济在更有效率的基础上配置生产资源。但是增加农户小额信用贷款的投入，千方百计满足农村经济发展需要，必须有效地防范自然风险和人的风险。加强管理，规范操作，建立风险责任制，是防范风险的基本途径。农户资金需求的调查情况是否真实，信用等级及信用贷款授信额度是否科学，是否按有关管理办法规范贷款发放行为，直接关系农户小额信用贷款的运行安全，必须进行重点和控制。

　　(三)必须加快管理机制创新，完善保护政策

　　1、注重解决农村资金供给与需求的矛盾。强化农村信贷服务是农村信用社的主要职责。但对于存款类金融机构，存款规模大小决定着信贷投放的力度。因此，对农村信用社必须给予更宽松的融资环境：一是，进一步取消对农村信用社组织资金的歧视性限制政策，全面下放农村资金存款的管理权，将地方财政性存款基本帐户由地方政府交由农村信用社办理。二是，建议国家将政策性扶贫专项资金和涉农资金全部交给农村信用社发放，使农村信用社对支农信贷资金统筹管理，并增加手续费收入；三是，放宽政策限制，允许农村信用社在上级主管部门的统筹指导下在全省范围内进行资金余缺调剂，以提高农村信用社整体资金的利用率。

　　2、要尽快解决支农责任与政策扶持不对称问题。随着农村金融服务体系改革调整，扶持农民、农业、农村经济发展成为农村信用社的主要任务，其经营活动带有明显的政策供给性质。因此，对农村信用社支农业务长期给予政策扶持是必要的。一是，国家应及时出台有利于信用社发展的政策及相关法律法规，保护农村信用社参与经济活动的合法权益，给其一个稳定、宽松的生存环境；二是，采取积极有效地措施，帮助农村信用社解决历史包袱，防范、化解经营风险；三是，建立农业贷款风险补偿基金、支农业务贴息、减免支农贷款税费等手段，进一步增强信用社自我积累和抗风险能力；四是，提高信用社在中央银行的转存款利率，使之与邮政储蓄在中央银行转存款收益一致。

    3、要真正建立农户小额信用贷款的风险防范机制。一是，全面建立农户资信综合评价体系，实行农户信用档案及经营咨询档案的电子化管理，及时、准确、真实地搜集、反映农户相关信息，为信贷决策提供科学依据。二是，加大农村社会信用体系建设的政府指导与服务力度，把维护当地正常的金融经济秩序纳入政府管理目标。三是，建立农村信用贷款担保基金，降低农村信用社发放农户小额信用贷款的风险。